Binnenvertriebene: Fragen und Antworten
Jahrzehntelang wurden Binnenvertriebene weitgehend ignoriert und vergessen, obwohl sie eine der größten Gruppen von schutzbedürftigen Menschen sind. Bis Ende 2008 galten 26 Millionen Menschen in 52 Staaten als binnenvertrieben. Sie sind Opfer von Krieg und Verfolgung und erhalten selten rechtlichen oder physischen Schutz. Ihre Zukunft ist unsicher – sie leben als Ausgestoßene in ihren eigenen Heimatländern.
Diese Menschen, für die im Englischen die bürokratische Bezeichnung "Internally Displaced Persons" (IDPs) erfunden wurde, sind Zivilpersonen - überwiegend Frauen und Kinder. Aufgrund von Konflikten oder Verfolgung haben sie ihre Heimatorte verlassen, um anderswo Schutz zu suchen. Weitere 27 Millionen Menschen, sind vor Naturkatastrophen wie Erdbeben oder Überschwemmungen innerhalb ihrer Länder geflohen und nicht vor Krieg und Verfolgung. Für diese Menschen ist in erster Instanz die International Organisation Migration (IOM) zuständig.
Wenn Zivilisten eine internationale Grenze überqueren und in einen anderen Staat kommen, um der Verfolgung zu entkommen, erhalten sie in der Regel Nahrung und eine Unterkunft vom Aufnahmestaat. Sie sind durch internationale Abkommen geschützt und werden rechtlich als Flüchtlinge eingestuft.
Andere Menschen in ähnlichen Situationen, die aus unterschiedlichen Gründen in ihrem Heimatstaat bleiben, werden zu Binnenvertriebenen. Sie erhalten im Gegensatz zu Flüchtlingen kaum oder gar keine Unterstützung. Für ihren Schutz sind oftmals Regierungen zuständig, die ihnen gegenüber feindlich eingestellt sind. Andere werden Opfer von Rebellengruppen.
Das Mandat des UN-Flüchtlingskommissariats (UNHCR) sieht keine spezielle Zuständigkeit für Binnenvertriebene vor. Häufig sind diese aber von denselben Konflikten betroffen und haben dieselben Probleme wie Flüchtlinge. Aufgrund seiner Expertise unterstützt UNHCR seit Jahren einen Teil der Binnenvertriebenen, derzeit sind es 14,4 Millionen.
In den vergangenen Jahren hat die internationale Gemeinschaft eine lebhafte Debatte über Binnenvertriebene begonnen. Dabei ging es um die Reichweite der staatlichen Souveränität gegenüber der Durchsetzung der Menschenrechte. Auch wurde darüber diskutiert, wie man den schutzbedürftigen Menschen besser helfen kann und welche Organisation dabei welche Aufgaben übernehmen sollte. Im Jahr 2005 wurde ein Ansatz beschlossen, um das Problem einheitlicher und besser koordiniert anzugehen.
Unter der allgemeinen Leitung des Amts des Nothilfekoordinators der Vereinten Nationen hat zum Beispiel UNHCR nun die führende Rolle beim Schutz von Binnenvertriebenen und bei ihrer Unterbringung sowie bei der Koordination in neu errichteten Binnenvertriebenenlagern. Andere UN-Organisationen sind für Wasser, Ernährung, Gesundheit, Logistik und Telekommunikation zuständig.
Ende 2007 wurde dieser Ansatz in den folgenden Ländern umgesetzt: Demokratische Republik Kongo, Uganda, Liberia, Somalia, Libanon und Tschad. Ein kritischer Punkt ist für UNHCR weiterhin, dass die Finanzierung der Hilfe für Binnenvertriebene und Flüchtlinge gesichert sein muss – und dies angesichts der wahrscheinlich steigenden Gesamtzahl von Menschen, die UNHCR unterstützt.
Wer fällt unter die Bezeichnung „Binnenvertriebene“?
Binnenvertriebene sind Zivilisten, die ihre Heimat verlassen mussten, um einem bewaffneten Konflikt, allgemeiner Gewalt und Menschenrechtsverletzungen zu entkommen. Millionen Opfer von Naturkatastrophen werden ebenfalls häufig als Binnenvertriebene oder -flüchtlinge bezeichnet. Abgesehen von Ausnahmefällen erhalten diese jedoch keine Unterstützung von UNHCR.
Wie viele Menschen mussten innerhalb ihres Landes vor Verfolgung fliehen?
Aus der Gesamtzahl von 42 Millionen Menschen unterstützte UNHCR bis Ende 2008 insgesamt 25 Millionen: 14,4 Millionen Binnenvertriebene (von insgesamt 26 Mio) und 10,5 Millionen Flüchtlinge. 4,7 Millionen palästinensische Flüchtlinge werden hingegen von der UN-Organsation für palästinensische Flüchtlinge (UNRWA) betreut.
Was ist der Unterschied zu Flüchtlingen?
Beide Gruppen verlassen ihre Heimat aus ähnlichen Gründen. Zivilisten werden nach dem Völkerrecht als Flüchtlinge anerkannt, wenn sie eine internationale Grenze überschreiten, um in einem anderen Land Zuflucht zu suchen. Binnenvertriebene bleiben hingegen aus unterschiedlichen Gründen innerhalb der Grenzen ihres Landes.
Welche Hilfe bekommen Flüchtlinge?
Neuangekommene Flüchtlinge erhalten normalerweise vom Aufnahmeland Verpflegung, eine Unterkunft und einen sicheren Zufluchtsort. Sie fallen unter den Schutz eines gut definierten Bestands an völkerrechtlichen Bestimmungen und Übereinkommen. UNHCR und andere humanitäre Organisationen arbeiten innerhalb dieses rechtlichen Rahmens, um Flüchtlingen bei einem Neuanfang im Asylland oder bei der Rückkehr in ihre Heimat zu unterstützen.
Und Binnenvertriebene?
Binnenvertriebene sind oft in einer weitaus schwierigeren Situation. Sie können in einen laufenden innerstaatlichen Konflikt hineingezogen werden. Ihr Schicksal bleibt in den Händen der heimischen Regierung, die sie aber möglicherweise als „Staatsfeinde“ einstuft. Es gibt keine speziellen völkerrechtlichen Instrumente für Binnenvertriebene und allgemeine Übereinkommen wie die Genfer Konventionen lassen sich in vielen Fällen nur schwer anwenden. Geberländer zögern bisweilen, bei innerstaatlichen Konflikten aktiv zu werden oder dauerhafte Unterstützung anzubieten.
Dem Binnenvertriebenenproblem wurde in jüngster Zeit mehr Aufmerksamkeit zuteil. Warum?
Nach dem Zweiten Weltkrieg konzentrierte die internationale Gemeinschaft ihre Aufmerksamkeit vor allem auf die Unterstützung der offensichtlich von diesem Krieg Betroffenen, der Flüchtlinge. Nach dem Krieg wurde UNHCR gegründet, um dieses Ziel besser verfolgen zu können, und es wurde ein völkerrechtlicher Rahmen für Flüchtlinge geschaffen. Mit dem Ende des Kalten Krieges begann sich der Charakter von Konflikten zu verändern: weg von der Konfrontation zwischen den Supermächten und hin zu kleineren innerstaatlichen Auseinandersetzungen. Diese Kriege trugen zu einer starken Zunahme der Zahl der Binnenvertriebenen bei.
Wie hat die internationale Gemeinschaft reagiert?
Binnenvertriebene wurden in der Vergangenheit nur begrenzt unterstützt. Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) als Hüter der Genfer Konventionen (nicht zu verwechseln mit der Genfer Flüchtlingskonvention) ist seit Jahrzehnten in diesem Bereich aktiv. Andere Organisationen und Regierungen begannen in den letzten Jahren, sich intensiver mit dem Thema zu beschäftigen. 2005 wurde deshalb ein in höherem Maße koordinierter, umfassenderer und „besser kalkulierbarer“ Ansatz verabschiedet, um dem Problem entgegenzuwirken.
Wie lautet die Position von UNHCR zu Binnenvertriebenen?
Das Mandat der Organisation bezieht sich explizit auf Flüchtlinge. In den letzten 30 Jahren hat sie jedoch bei über 30 weltweiten Einsätzen von Kolumbien über Liberia bis Afghanistan Binnenvertriebene unterstützt. Im Rahmen der 2005 erzielten Übereinkunft wird UNHCR eine führende Rolle in den Bereichen Schutz, Bereitstellung von Notunterkünften und Koordination in Vertriebenenlagern übernehmen. UNHCR hat diese neue Verantwortung im Januar 2006 in einer Reihe von Ländern übernommen.
Sind die Zahlen angesichts der gestiegenen Aufmerksamkeit rückläufig?
Die Gesamtzahl der Binnenvertriebenen blieb in den ersten Jahren des neuen Jahrtausends relativ konstant bei etwa 23 bis 25 Millionen. Das UN-Flüchtlingskommissariat ist für etwa 13.7 Millionen Menschen aus dieser Gruppe zuständig.
Anzahl der Binnenvertriebenen weltweit:*
Länder mit der höchsten Anzahl an Binnenvertriebenen 2008:
1. Kolumbien 3.000.000
2. Irak 2.647.300
3. Kongo 1.460.100
4. Somalia 1.277.200
5. Sudan 1.201.000
Anzahl der Binnenvertriebenen 2008 nach Regionen:
Südamerika: 3.000.000
Afrika: 6.343.000
MENA. 2.7474.300
Asien/Pazifik: 974.500
Europa: 1.340.800*
* Statistik enthält nur Binnenvertriebe, die von UNHCR geschützt oder unterstützt werden. Zahl auf hundert genau gerundet.
* Enthält auch Menschen in Binnenvertriebenen ähnlicher Lage in Abchasien und Südossetien (49.200) und Russischer Föderation (2.000).
Leitlinien der Vereinten Nationen
Die Guiding Principles on Internal Displacement bestehen aus 30 Empfehlungen (s.u.). Sie definieren, wer unter die Bezeichnung „Binnenvertriebene“ fällt und nehmen Bezug auf eine Reihe bestehender völkerrechtlicher Normen, in denen die Grundrechte von Personen und die Verantwortung von Staaten festgelegt werden. Obwohl sie nicht rechtlich bindend sind, definieren sie doch Mindestnormen für den Umgang mit Binnenvertriebenen, die von einer Reihe von Staaten und Institutionen angewandt werden. Sie tragen auch dazu bei, dass Binnenvertriebene ihre Interessen besser vertreten können.
Wie organisiert UNHCR die Hilfe vor Ort?
Die Situationen von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen überlappen sich in vielen Fällen, und oft hat sich ein einziger koordinierter Einsatz als sinnvollste Lösung erwiesen. Dies gilt vor allem bei der Rückkehr, wenn beide Gruppen an denselben Ort zurückkehren. Im neuen System wird UNHCR eine federführende Rolle in den Bereichen spielen, in denen die Organisation umfassende Erfahrung besitzt.
Gibt es potenzielle Spannungen zwischen den Verantwortlichkeiten von UNHCR für Flüchtlinge und Binnenvertriebene?
Die Satzung von UNHCR wurde flexibel interpretiert, um die Unterstützung für Binnenvertriebene zu ermöglichen und der neue Kooperationsrahmen wird dies stärken. In der Vergangenheit gab es allerdings auch Hindernisse wie Sicherheitsprobleme und die Verwehrung des Zugangs durch Regierungen oder Rebellen. Bisweilen erwies es sich als schwierig, Flüchtlingen und Binnenvertriebenen gleichzeitig zu helfen. Es liegt in der Natur von Programmen für Binnenvertriebene, dass sie die Asylgewährung für diejenigen erschweren können, die in Nachbarländer geflohen sind.
Gab es in der Vergangenheit weitere Probleme?
Im ehemaligen Jugoslawien, in Timor und zuletzt während der Krise im Libanon bot UNHCR aufgrund von humanitären Notwendigkeiten sowohl Flüchtlingen als auch Binnenvertriebenen Schutz und Unterstützung. Flüchtlinge sind oft in der Minderzahl gegenüber den Binnenvertriebenen, die Opfer desselben Konflikts sind. Jüngste Beispiele dafür sind Kolumbien und die Demokratische Republik Kongo. Die erfolgreiche Reintegration von Rückkehrern ist manchmal nur möglich, wenn auch zurückgekehrten Binnenvertriebenen Hilfe geboten wird, um keine zu großen Unterschiede entstehen zu lassen. Dies war zuletzt in Liberia, dem Irak, Sri Lanka, Afghanistan und Togo der Fall.
Auszug aus den Leitlinien (Guiding Principles on Internal Displacement)
Die 1998 veröffentlichte Broschüre Guiding Principles on Internal Displacement enthält 30 Empfehlungen für Regierungen und Nichtregierungsorganisationen für den Umgang mit Binnenvertriebenen.
Nach der dort enthaltenen Definition sind Binnenvertriebene
"… Personen oder Personengruppen, die zur Flucht gezwungen oder verpflichtet wurden oder ihre Häuser oder üblichen Wohnsitze verlassen mussten, insbesondere infolge von oder zum Zwecke der Vermeidung der Auswirkungen von bewaffneten Konflikten, Situationen allgemeiner Gewalt, Menschenrechtsverletzungen oder natürlichen oder von Menschen verursachten Katastrophen, und die keine international anerkannte Staatsgrenze überquert haben".
Einige der 30 Leitlinien:
Leitlinie 2 (2): Diese Leitlinien sollen nicht als Einschränkung, Modifikation oder Beeinträchtigung von Bestimmungen völkerrechtlicher Menschenrechtsinstrumente oder von Instrumenten des humanitären Völkerrechts oder von Rechten interpretiert werden, die Personen durch nationale Gesetze eingeräumt wurden. Insbesondere lassen diese Leitlinien das Recht unberührt, in anderen Ländern Asyl zu suchen und zu erhalten.
Leitlinie 5: Alle Behörden und internationalen Akteure sollen unter allen Umständen ihre sich aus dem Völkerrecht und insbesondere aus den Menschenrechten und dem humanitären Völkerrecht ergebenden Verpflichtungen achten und ihnen Achtung verschaffen, um Bedingungen zu verhindern und zu vermeiden, die zur Vertreibung von Menschen führen könnten.
Leitlinie 6 (1): Alle Menschen sollen das Recht haben, davor geschützt zu werden, willkürlich aus ihrer Heimat oder von ihrem ständigen Wohnort vertrieben zu werden.
Leitlinie 15: Binnenvertriebene haben:
a. das Recht, in einem anderen Teil ihres Herkunftslandes Sicherheit zu suchen,
b. das Recht, ihr Herkunftsland zu verlassen,
c. das Recht, in einem andern Land Asyl zu suchen, und
d. das Recht auf Schutz vor erzwungener Rückführung an einen Ort oder Neuansiedlung an einem Ort, an dem ihr Leben, ihre Sicherheit, ihre Freiheit und/oder ihre Gesundheit gefährdet wäre.
Leitlinie 28 (1): Die zuständigen Behörden haben die vorrangige Pflicht und Verantwortung, die Bedingungen zu schaffen und die Mittel bereitzustellen, die es Binnenvertriebenen ermöglichen, freiwillig in Sicherheit und Würde in ihr Heimat oder an ihren ständigen Wohnort zurückzukehren oder sich freiwillig in einem anderen Landesteil neu anzusiedeln. Die zuständigen Behörden sollen Maßnahmen ergreifen, um die Reintegration zurückgekehrter und neu angesiedelter Binnenvertriebener zu erleichtern.
Volltext der Guiding Principles on Internal Displacement (Engl.)
